地方政府專項債在城市更新領域的運用研究

一、引言

2022年，中國(guó)常住人口城鎮化率達到65.22%，較2021年上升0.5個百分點，與過(guò)去年均提升1.2-1.5個百分點相比，城鎮化速率下降明顯。中國(guó)城鎮化進(jìn)程從過(guò)去的“粗放式建設”發(fā)展進(jìn)入“精細化運營”時代，城市更新的意義和作用日益突出。實施城市更新行動是在我國(guó)城市發(fā)展新形勢下的重大戰略決策部署，已納入國(guó)家“十四五”規劃綱要确定的102項重大工程項目之一，對(duì)深化平台企業轉型、有效帶動社會投資、釋放存量資産、盤活需求和全面(miàn)提升城市發(fā)展質量，具有重要而深遠的意義。加快推進(jìn)存量更新，使城市更健康、更安全、更宜居，已經(jīng)成(chéng)爲我國(guó)新時期新階段的重大任務。

二、城市更新概述

2013年中央城鎮化工作會議上，明确提出要控制城市增長(cháng)邊界，城市建設要以盤活存量爲主，加大存量空間的更新盤活力度。國(guó)家《“十四五”規劃綱要》、2021年全國(guó)《政府工作報告》中均明确提出要“實施城市更新行動”，其重要性提升至前所未有的高度，也意味著(zhe)我國(guó)城市更新發(fā)展進(jìn)入快車道(dào)。

一、城市更新的内涵

城市更新是對(duì)不符合現代化都(dōu)市發(fā)展趨勢和日常生活需要的空間區域，進(jìn)行有計劃、有必要的整治和改建活動。實際上是一個不斷完善“城市系統”的過(guò)程，更新與發(fā)展之間是共生、互動的關系，推動城市内涵式發(fā)展與深度進(jìn)化。以深圳爲例，自1999年啓動城市更新起(qǐ)，逐步帶動城市經(jīng)濟結構轉型、人口規模轉型、空間結構轉型等活動:也成(chéng)爲城市轉型的一部分。

二、城市更新的類别及其特征

根據城市更新實施方式和強度的不同，將(jiāng)城市更新項目主要分成(chéng)綜合整治類、有機更新類、拆除重建類三個類别，各類項目的更新強度和内容有明顯差異(見表1)。

三、城市更新的投融資模式

城市更新項目根據“更新程度”的不同，其投融資模式和資金來源也不同。一般而言，綜合整治類項目，公益性較強，主要由政府主導進(jìn)行實施，其投融資模式包括政府直接投資、政府專項債投資、政府授權國(guó)有企業等;資金來源主要爲财政撥款、政府專項債等。拆除重建和有機更新類項目，經(jīng)營及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據其經(jīng)營特性采取政府與社會資本聯合或純市場化運作(見表2)。

三、專項債融資模式下的城市更新項目

近年來，國(guó)家持續加強地方政府專項債發(fā)行，每年增發(fā)4萬億元左右的專項債券，以充分發(fā)揮專項債資金對(duì)有效投資的引導、吸引和撬動作用，激勵和帶動全社會投資。專項債券作爲政府投融資的“新寵兒”，與城市更新創新融合，充分挖掘城市空間價值，盤活存量，能(néng)有效激發(fā)市場積極性，吸引社會力量積極參與，推進(jìn)城市補齊基礎設施短闆的進(jìn)程。地方政府作爲主體，針對(duì)财政資金缺口發(fā)行配套專項債券用于城市更新項目，在流程上與政府直接投資相似，一般情況下，地方财政資金和專項債券會配套使用(見圖1)。

一、城市更新專項債券發(fā)行的要求

1.适用項目的強公益性。專項債券作爲地方政府爲有一定收益的公益性項目發(fā)行的信用債券，對(duì)适用項目類别具有較強的甄别和約束性，其公益性決定了地方政府專項債在城市更新領域主要運用于綜合整治類項目，具體來說，适用專項債的城市更新項目主要有人居環境整治類、基礎設施保障類、公共服務提升類、曆史文化保護類和城市生态修複類5種(zhǒng)常見類型，大多數城市更新項目同時兼具多種(zhǒng)類型(見表3)。

2.項目收益和融資的自求平衡性。2017年财政部公布《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種(zhǒng)的通知》(财預〔2017]89号)，提出在法定專項債務限額内，各地方根據政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，發(fā)展實現收益與融資自求平衡的專項債券品種(zhǒng)。城市更新專項債券作爲其中之一，需要能(néng)夠産生持續穩定的反映爲政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能(néng)夠完全覆蓋專項債券還(hái)本付息的規模。根據發(fā)行時披露的預測信息，目前已經(jīng)發(fā)行的城市更新專項債券，項目總收益覆蓋債務本息的倍數基本在1.2倍以上，保持了良好(hǎo)的自求平衡性。

二、城市更新專項債項目實踐

發(fā)行專項債推動城市更新的需求巨大，各地也先後(hòu)發(fā)行了一批城市更新領域的專項債券。全國(guó)已有部分省市率先利用專項債券進(jìn)行城市更新項目，例如廣東、浙江、福建、山東、重慶等。2022年，全國(guó)發(fā)行保障房、舊改、棚改等城市更新專項債項目百餘項，發(fā)行規模占全國(guó)專項債發(fā)行總額的比例達到11%(見表4)。

1.武昌古城老舊小區改造項目。項目資金籌措總額158.43億元，自籌資金投入78.43億元:剩餘80億元通過(guò)發(fā)行專項債籌集。本項目以原武昌明城牆爲界對(duì)面(miàn)積7.9平方公裡(lǐ)的武昌古城進(jìn)行修複性建設，項目建設主要分三個闆塊，即古城風貌區保護建設、配套基礎設施建設和區域升級改造。在收益與融資自求平衡方面(miàn)，該項目以整修的文旅用房、配套用房的租金收入、停車位收入和廣告收入爲主要營運收入，根據測算，項目累計現金結餘爲166.9億元，還(hái)本付息後(hòu)，淨現金結餘專項債券本金資金覆蓋倍數達到2.09，本息資金覆蓋倍數可達1.21，能(néng)夠滿足收益與融資自求平衡的要求(見表5)。

2.漢口曆史風貌區舊城改造項目。項目資金籌措總額144.4億元，其中自籌資金投入44.4億元，剩餘100億元通過(guò)發(fā)行專項債籌集。項目總面(miàn)積5.73平方公裡(lǐ)，建設内容包含老舊小區改造、曆史風貌街區整治、文物保護建築修繕改造、基礎設施建設等内容。在收益與融資自求平衡方面(miàn)，項目以整修的曆史建築劃轉(或授權)經(jīng)營的租金收入和經(jīng)營收入、商貿旅遊廣告收入、公共服務設施經(jīng)營收入爲主要收入來源。根據測算，項目累計現金結餘爲271.0億元，還(hái)本付息後(hòu)，淨現金結餘專項債券本金資金覆蓋倍數達到2.71，本息資金覆蓋倍數可達1.29，能(néng)夠滿足收益與融資自求平衡的要求(見表6)。

三、城市更新專項債發(fā)行的困境

城市更新的熱潮與地方政府專項債券的持續升溫碰撞在一起(qǐ)，理論上應該能(néng)夠形成(chéng)存量化經(jīng)濟時代推動新型城鎮化的強力組合拳。但是從近年來城市更新領域的專項債券發(fā)行情況看，并沒(méi)有達到理想效果。單從2020年專項債發(fā)放情況來看，全國(guó)新增地方政府專項債券規模3.6萬億元，城市更新領域發(fā)行規模僅24.2億元，占比不到千分之一，這(zhè)與巨大的城市更新存量需求反差明顯。

通過(guò)對(duì)已發(fā)行城市更新專項債項目進(jìn)行分析發(fā)現，這(zhè)類項目普遍具有兩(liǎng)大特點。一是城市更新專項債的發(fā)行地以東部沿海、發(fā)達地區、一二線城市居多，尤其集中在經(jīng)濟實力和地方财政能(néng)力較強的區域。二是城市更新項目總投資額普遍較大，大都(dōu)在幾十億甚至上百億元，但是真正從專項債券募集的資金占比較低，往往隻占總投資的1/3左右。總體來看，城市更新領域對(duì)地方政府專項債券的運用雖有涉及，但對(duì)地方财政的依賴性并沒(méi)有從本質上發(fā)生轉變，地方财政依然是城市更新專項債項目投資來源的主力軍，專項債券資金往往扮演了補充資金的角色。

究其原因，這(zhè)與城市更新專項債券項目的公益性是密切相關的。地方政府專項債券更适用于綜合整治類城市更新項目，這(zhè)類項目往往投資額大，公益性強，但經(jīng)營性較差，可盈利性不足。綜合整治類項目既不會改變土地性質、也不能(néng)進(jìn)行拆建集約出可開(kāi)發(fā)土地，難以形成(chéng)土地增值，這(zhè)與“地産化”的城市更新通過(guò)土地的出讓和多級開(kāi)發(fā)實現一次性的投資收益平衡有著(zhe)天壤之别。就單體項目而言，很多綜合整治項目(尤其是老舊小區改造項目)投資收益來源十分有限，自身經(jīng)濟效益甚至低于2%，即便是千方百計創設各種(zhǒng)經(jīng)營性項目，收益和融資平衡的目标實現也是勢比登天。正是因爲這(zhè)種(zhǒng)收益來源的有限性，導緻了可支撐的還(hái)本付息額度較小，進(jìn)而使得城市更新領域對(duì)專項債券的運用進(jìn)展緩慢，也使得專項債券對(duì)城市更新領域有效投資的引導、吸引和撬動作用難以釋放。

目前來看，發(fā)達地區、一線新一線城市在“地産化”的更新浪潮中同時釋放了大量綜合整治需求，而欠發(fā)達地區以及二三線城市更新運動更熱衷于拆除重建。長(cháng)遠來看，随著(zhe)地産熱的逐步消退和國(guó)家對(duì)大拆大建的限制，預計欠發(fā)達地區以及二三線城市中以地産化爲顯著特征的拆除重建類更新熱度將(jiāng)不斷降低，綜合整治類城市更新的需求會上升。而這(zhè)些地區政府财政支出有限，難以匹配城市更新項目巨大的資金需求量，這(zhè)就需要更多由政府主導或者政府引導的投融資在城市更新領域發(fā)揮更大作用。因此，隻有不斷創新綜合整治類城市更新項目收益來源，突破收益和融資自平衡瓶頸，才能(néng)不斷釋放專項債資本在城市更新領域的作用，推動更大規模、更高品質的城市更新運動。

四、破解收益困境的對(duì)策研究

1.加強内部經(jīng)營性收益挖潛

基于項目本身要想提升整體收益，一方面(miàn)是要加強政府性基金收入和專項收入的挖掘，另一方面(miàn)要提升項目的整體價值。

挖掘政府性基金收入和專項收入，除了依靠傳統的商業租賃、廣告和物業管理收入外，可以根據更新對(duì)象區域的實際情況和需求，拓展可收費的服務性項目，增加使用者付費收入。要在市政基礎設施改造提升以及建構築物公共部位維修等基礎類改造基礎上，增加停車庫(場)、智能(néng)快件箱、智能(néng)信包箱、文化休閑設施、物業用房等配套設施。搶抓新基建和新能(néng)源發(fā)展風口，适量配置新能(néng)源充電樁、能(néng)源站等新型基礎設施，在有條件的區域推動綜合管廊建設，推動市政管線入管廊，增加管廊收入和後(hòu)期維護管理收入。

提升項目的整體價值，就是要強化公共服務設施配套建設及其智慧化改造，包括社區綜合服務設施、衛生服務站等公共衛生設施、幼兒園等教育設施、周界防護等智能(néng)感知設施，以及養老托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利店、郵政快遞末端綜合服務站等社區專項服務設施，并在戶籍管理、電社能(néng)障等方面(miàn)提供全面(miàn)配套服務，提升片區綜合服務品質，使城市更新項目的潛在價值得以凸顯，同時增強居民和利益相關者對(duì)配套設施使用付費的意願，從而達到增加項目内生收益的效果。

2.探索跨片區統籌平衡模式

所謂跨片區統籌平衡模式，就是將(jiāng)整治提升類城市更新項目與相鄰或鄰近的老城區、棚戶區:舊廠區、城中村、危舊房改造以及既有建築功能(néng)轉換等更新項目進(jìn)行綁定，充分發(fā)揮拆建、改建類項目在自身“造血”功能(néng)上的優勢，以拆建片區的土地出讓等大筆收益來補貼綜合整治片區的收益短闆，從而實現收益和融資資本的自我平衡。

跨區域組合的原理，是打破傳統項目運作方式，將(jiāng)多個地理位置上不相連、性質上不盡相同的項目進(jìn)行組合，拟制成(chéng)爲一個綜合性項目，或構建成(chéng)一個項目組合體。將(jiāng)多個跨區域項目進(jìn)行組合的方式，是符合我國(guó)政策導向(xiàng)的。2020年的《住房和城鄉建設部辦公廳關于印發(fā)<城镇老旧小区改造可复制政策机制清单(第一批)>的通知》(建辦城函〔2020]649号)對(duì)此進(jìn)行了明确的列舉，即跨片區組合平衡模式:將(jiāng)拟改造的老舊小區與其不相鄰的城市建設或改造項目組合，以項目收益彌補老舊小區改造支出，實現資金平衡。

目前，在其他領域專項債券項目中，已經(jīng)有越來越多的已成(chéng)功獲批發(fā)行的項目采用的是跨區域組合的形式。在新型城鎮化建設項目中以及國(guó)家推廣TOD模式和EOD模式中，也都(dōu)體現了這(zhè)種(zhǒng)跨區域組合的理念。采取這(zhè)種(zhǒng)“肥瘦搭配”模式促進(jìn)城市更新項目資金平衡，是一種(zhǒng)十分有效也具備可操作性的創新模式。但是在實踐項目投融資謀劃時，務必要保證優質部分(補償項目)的經(jīng)營性收入既要能(néng)彌補城市更新缺口部分(被(bèi)補償主項目)的收人不足，同時也要覆蓋補償項目本身的成(chéng)本投入。隻有形成(chéng)這(zhè)種(zhǒng)資本上的“雙覆蓋”，才能(néng)形成(chéng)真正意義上的自平衡。

四、對(duì)地方政府發(fā)行城市更新專項債的建議

一是緊跟政策導向(xiàng)，強化項目儲備。城鎮老舊小區改造作爲重要民生工程，對(duì)滿足人民群衆美好(hǎo)生活需要、推進(jìn)城市更新具有十分重要的意義，各地方政府應該緊緊圍繞城市更新抓項目謀劃和儲備，保證“資金跟著(zhe)項目走”，未雨綢缪爲争取新增地方政府專項債券的申報打基礎。

二是确保合規使用，強化資金管理。嚴格遵守專項債申報發(fā)行程序，落實地方政府債務信息公開(kāi)制度，主動接受社會監督。嚴格債券資金使用管理，依托地方政府債務管理信息系統，對(duì)專項債資金實行穿透式、全過(guò)程動态監控，健全内部财務、審計和信息披露制度，不定期對(duì)專項債資金使用情況進(jìn)行檢查，确保專項債資金合規、合法使用。

三是推動項目實施，強化資本效應。加快推進(jìn)項目落地建設防止“資金等項目”，加強對(duì)債券資金支出進(jìn)度通報和調度，以最大效率改善老舊小區民生，提升生活質量，強化專項債資金邊際效益，提升群衆的獲得感、安全感、幸福感。 

五、結束語

随著(zhe)中國(guó)城鎮化進(jìn)程從過(guò)去的“粗放式建設”發(fā)展進(jìn)入“精細化運營”時代，城市更新的意義和作用日益突出，尤其是在新冠疫情過(guò)後(hòu)全國(guó)各地城市更新的需求更加旺盛。加強城市更新項目謀劃，破除城市更新領域專項債發(fā)行的困境，強化地方政府專項債券在城市更新領域更廣泛的運用，對(duì)于有效推動城市更新項目落地、降低地方政府财政壓力具有十分重要的意義。