淺談重大項目行政決策風險評估和社會穩定風險評估的區别與聯系

一、引言

在社會風險管理領域，風險評估是行政機關爲達到理性決策而經(jīng)過(guò)的一種(zhǒng)規制自我行爲的程序，是我國(guó)將(jiāng)風險治理關口前移的有效實踐。2005年，四川遂甯開(kāi)創了重大事(shì)項社會穩定風險評估實踐之先河，探索構建起(qǐ)了“遂甯模式”，随後(hòu)評估範圍擴大到重大決策領域。2010年，《國(guó)務院關于加強法治政府的意見》(國(guó)發(fā)[2010]33号)中首次在國(guó)家層面(miàn)將(jiāng)風險評估應用在行政決策領域，明确將(jiāng)重大行政決策風險評估的結果作爲決策的重要參照依據。2012年，中共中央辦公廳、國(guó)務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全重大決策事(shì)項社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》(以下簡稱《指導意見》)，聚焦重大決策事(shì)項的社會穩定風險，明确了重大決策事(shì)項社會穩定風險評估的具體要求，爲決策風評走向(xiàng)法制化奠定基礎。同年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資産投資項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知》(以下簡稱《暫行辦法》)，用于指導重大項目社會穩定風險評估。2019年，國(guó)務院印發(fā)《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)，決策風評被(bèi)設定爲重大行政決策草案的一項法定程序。

從以上文件可以看出，評估制度從地方經(jīng)驗上升到法律條文，評估領域從重大項目拓展到重大行政決策，評估内容從社會穩定風險評估(以下簡稱穩評)延伸到決策風險評估(以下簡稱決策風評)，決策風評和穩評兩(liǎng)制并行。就重大工程項目而言，政法委、政府決策、可行性研究報告審批對(duì)決策風評和穩評各有要求，導緻政府部門和參與的咨詢機構混淆二者概念，分不清評估目的、應用階段、應用範圍、操作方法等方面(miàn)的區别。本文聚焦重大工程項目，梳理了決策風評和穩評的相關政策文件，研究二者的聯系和區别，提出了相關建議，爲相關理論研究和實踐操作提供參照。

二、決策風評和穩評簡述

（一）決策風評

決策風評旨在查找重大行政決策産生的各項風險，提高決策質量和決策效率。在《暫行條例》中，“風險評估”史無前例地被(bèi)予以單列，要求縣級以上地方人民政府重大行政決策的作出和調整應當遵循科學(xué)決策原則，充分聽取社會公衆的意見，對(duì)社會穩定、公共安全等方面(miàn)造成(chéng)不利影響的決策事(shì)項應開(kāi)展風險評估，經(jīng)公衆參與、專家論證、風險評估和合法性審查等環節，報同級政府集體讨論、決策。

在《暫行條例》基礎上，河北、吉林、江蘇、貴州、重慶、天津等地也出台了重大行政決策程序的“實施辦法”“暫行辦法”或“規定”等政府規章，程序上基本延續了《暫行條例》，且在風險評估内容方面(miàn)有所深化。例如，2020 年青島市印發(fā)的《青島市重大行政決策程序規定》，在社會穩定風險、生産安全風險基礎上增加了生态環境風險、财政金融風險、輿情風險及其他可能(néng)引發(fā)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩定的風險。(見圖1)

（二）穩評

穩評旨在全面(miàn)查找項目可能(néng)引發(fā)的社會穩定風險，突出查防并重，靶向(xiàng)預防和化解社會矛盾。在《指導意見》中，提出穩評應重點評估項目“四性”(合理性、合法性、可行性、可控性)，在充分聽取意見、全面(miàn)分析論證、确定風險等級後(hòu)，形成(chéng)評估報告。評估報告作爲決策的依據，抄送決策實施部門和政法、綜治、維穩、法制、信訪等有關部門，同時提出重大工程項目建設需要進(jìn)行社會穩定風險評估的，應當把社會穩定風險評估作爲工程項目可行性研究的重要内容。

在《暫行辦法》中，詳細規定了重大固定資産投資項目穩評操作規程、社會穩定風險分析報告及評估報告編制框架等，提出應重點征詢相關群衆意見，全程查找并分析可能(néng)引發(fā)社會穩定風險的各種(zhǒng)風險因素，重點包括政策規劃和審批程序、土地房屋征收方案、技術和經(jīng)濟方案、生态環境影響、項目建設管理、當地經(jīng)濟社會影響、質量安全和社會治安、媒體輿論導向(xiàng)等方面(miàn)。(見圖2)

三、決策風評和穩評的聯系和區别

（一）二者之間的聯系

決策風評和穩評均是從源頭實現風險的有效防控，兩(liǎng)者在評估程序、評估内容、評估方法上密切相關。

1.在評估程序上，決策風評和穩評都(dōu)是旨在調查可能(néng)引發(fā)的複雜社會矛盾、群體性事(shì)件等，從源頭上預防和化解社會矛盾，維護社會和諧穩定，均是項目決策程序的必要環節。開(kāi)展決策風評的重大項目，一般關系到廣大群衆切身利益且影響面(miàn)廣、對(duì)社會經(jīng)濟影響大，此類項目通常在可行性研究階段也需要開(kāi)展穩評。

2.在評估内容上，決策風評重點從社會穩定方面(miàn)分析項目實施可能(néng)帶來的風險，綜合判定項目實施帶來的環境影響風險、财政金融風險等。穩評是在項目決策風險評估通過(guò)後(hòu)，分析具體建設和運營方案對(duì)利益相關者的影響，重在查防并重，是風評在社會穩定風險方面(miàn)的進(jìn)一步深化、細化。

3.在評估方法上，決策風評和穩評均需要征求公衆意見，充分聽取居民對(duì)項目的建議;都(dōu)需要查找項目風險，分析項目決策和實施的風險等級，提出風險防範化解措施;風險等級判定方法基本一緻，均适用定性分析法和專家打分法。

（二）二者之間的區别

決策風評和穩評側重點有所不同，在決策階段、評估目的、評估内容等方面(miàn)有明顯區别。

1.在決策階段上，重大項目的決策風評應在項目立項前開(kāi)展，是由項目所在地政府進(jìn)行集體決策時，決定是否進(jìn)入基本建設程序而開(kāi)展的論證工作，是法定程序。穩評應在立項之後(hòu)的可行性研究階段開(kāi)展，作爲可行性研究報告批複的前置。根據項目基本建設程序和重大決策風險評估的作用，可以判斷風險評估與基本建設程序之間決策程序的邏輯順序爲:項目提出--決策風評政府集體決策一一項目建議書批複一一穩評--項目可行性研究報告批複。

2.在評估目的上，決策風評爲政府常務會議或者全體會議讨論提供依據，決策主體爲政府，确定項目建設是否帶來不可控的風險，若不可控，項目取消或暫緩實施的可能(néng)性較大;穩評重點聚焦“四性”，爲項目可行性研究提供依據，決策主體爲可行性研究報告審批單位，确定項目具體方案的實施是否可能(néng)引發(fā)社會矛盾和不可控的群體性事(shì)件，若不可控,項目優化選址、調整方案、暫緩或取消實施的可能(néng)性較大。

3.在評估内容上，決策風評側重于項目決策的科學(xué)性、民主性，重點解決“上不上”的問題，一般是對(duì)項目實施受影響的所有群衆進(jìn)行調查，以重大項目爲例往往涉及該行政區内所有居民，在公衆參與環節應盡可能(néng)廣泛，防止部分項目因鄰避效應而造成(chéng)政府決策的偏差。穩評側重于預防、控制和化解可能(néng)産生的社會穩定風險，重點解決“評”+“管”的問題，因此一般是對(duì)直接受項目影響的利益相關者進(jìn)行調查，尤其是項目周圍受影響區域的群衆，應更加詳細、細緻的開(kāi)展調查，充分聽取利益相關者對(duì)項目建設和運營的訴求，以便制定更有針對(duì)性的化解措施或優化工程方案。(見表1)

四、案例研究

本研究以青島市某建成(chéng)快速路爲例，詳細介紹決策風評、穩評實操規程，爲相關業務開(kāi)展提供參考。

（一）決策風評

決策承辦單位通過(guò)政府網站、青島日報、青島新聞網、青島電視台、青島交通廣播等途徑發(fā)布了公示，公示期30天，向(xiàng)社會公開(kāi)征求意見，并同步發(fā)布了網絡調查問卷。公示期間，共收集問卷約2.5萬份、接聽電話300 餘起(qǐ)、郵件近70封，充分聽取社會公衆意見，部分公衆通過(guò)網上留言、聯名信、12345熱線等途徑反饋個人意見。同時，決策承辦單位在項目沿線組織了3輪公衆座談會議，與沿線居民及企事(shì)業單位代表進(jìn)行了充分溝通，深入聽取直接利益相關者的意見。收集到的主要反對(duì)意見是部分群衆認爲項目建設的必要性不足，擔心施工期和運營期帶來的負面(miàn)環境影響，擔心項目建設影響房價，關注沿線拆遷範圍。

根據《青島市重大行政政策程序規定》(市政府令[2019]271号)，對(duì)項目可能(néng)存在的6個方面(miàn)風險因素逐項對(duì)照分析。爲了能(néng)夠更清晰地分析風險主要矛盾，更準确地估計工程主要風險因素及風險程度，決策承辦單位組織了風險評估會議，邀請了社會穩定、征地拆遷、工程方案、建設管理、生态環境等方面(miàn)的專家對(duì)風險因素進(jìn)行了最終确定。識别出項目共存在9項風險，包括工程方案合理性風險、土地房屋征收及補償風險、社會經(jīng)濟環境影響風險、複雜社會矛盾風險、人居質量環境風險、施工期及運營期生産安全風險、财政承受能(néng)力及資金安全風險、輿情應對(duì)風險、合法合規性風險。

最終經(jīng)評判，項目風險等級爲低風險。在風險防範化解措施中，重點針對(duì)項目建設必要性、總體方案、生态環境、财政承受能(néng)力和輿情引導方案進(jìn)行了分析，尤其是對(duì)項目進(jìn)入決策程序後(hòu)在方案合理性論證、穩評環節提出了具體要求。

（二）穩評

本項目由市政府決策通過(guò)後(hòu)，在可行性研究階段開(kāi)展穩評，因與決策風評間隔時間較近，且項目總體方案基本一緻，因此穩評可以充分利用決策風評的風險調查結論，并對(duì)項目影響的區域開(kāi)展深入調查。一方面(miàn)避免了短時間内多次大範圍征求意見引發(fā)居民誤解，另一方面(miàn)可以準确識别利益相關者的意見與訴求，充分分析項目的風險因素和風險點。收集到的主要反對(duì)意見是擔心項目建設和運營後(hòu)對(duì)周邊環境造成(chéng)影響,高架橋遮擋臨路建築光線，施工期影響周邊居民出行，對(duì)商業經(jīng)營帶來負面(miàn)影響，另外沿線居民對(duì)征遷範圍較爲關注，尤其是老舊小區居民表達強烈的帶征帶遷意願。

根據《暫行辦法》，對(duì)項目可能(néng)存在的9個方面(miàn)風險因素逐項對(duì)照分析，最終确定項目風險因素共9項，包括審批、建設程序依法合規性，土地、房屋等征收征用及補償，工程方案及資金籌措，項目建設運營管理，生态環境影響，社會環境影響及風險管理體系，公共安全及突發(fā)事(shì)故，曆史遺留的社會矛盾，媒體輿情及公衆溝通風險。

經(jīng)判定，項目措施前風險等級爲中風險，項目措施後(hòu)風險等級降爲低風險。重點針對(duì)工程方案對(duì)周邊居民的影響、房屋征收程序和方案的合理性提出了風險防範化解措施，并提出了優化項目方案、降低建設和運營過(guò)程對(duì)周圍影響等方面(miàn)的相關建議，包括采取隔音屏、降噪路面(miàn)、綠化、限速等方式降低對(duì)周邊的影響，設置合理的匝道(dào)出入口方便周邊居民出行，施工過(guò)程中嚴格按照相關法律法規做好(hǎo)防護措施，并將(jiāng)相關調流信息、關鍵節點信息及時與周邊居民溝通等。

五、結束語

決策風評評估範圍更廣，有助于更全面(miàn)地評估決策事(shì)項的風險因素，也有助于更早發(fā)現風險，提前應對(duì)和防範風險。因此，對(duì)社會公衆影響較大的重大項目的決策風評應實現應評盡評，不應隻爲完善可行性研究報告批複程序，僅開(kāi)展穩評而省略和忽視決策風評。

在實操過(guò)程中，決策風評和穩評的公衆參與環節應充分銜接，避免因項目公示信息和内容的重複發(fā)布而引發(fā)群衆的誤解和不滿，也不能(néng)因省略而遺漏相關重要信息的發(fā)布，缺少與利益相關者溝通。當項目在兩(liǎng)個階段的總體方案差距不大時，可進(jìn)行一次方案公示。穩評階段重點調查沿線利益相關者的意見與态度，但當兩(liǎng)個階段的總體方案差距較大時，或影響範圍和程度有較大變化時，應進(jìn)行兩(liǎng)次方案公示，并將(jiāng)變化的原因進(jìn)行闡述。

做好(hǎo)決策風評和穩評風險因素識别的聯動，決策風評階段應重點識别社會穩定方面(miàn)的風險，并分析其他可能(néng)危害公共安全的因素，如是否會帶來财政金融風險、産生較大的超出償還(hái)能(néng)力的地方财政債務等，可更宏觀、更全面(miàn)的分析決策帶來的風險影響。穩評也應重視決策風評識别出的各類風險，研究相關的風險防範化解措施及下階段需進(jìn)一步采用的相關對(duì)策。